中央财经大学中国发展和改革研究院能源经济研究中心主任
                                     中国专家学者协会会员             张安华

      做好“十二五”经济发展规划，不能忽视具有重要基础性作用的电力工业。我国的电力工业，目前正处在体制改革的过程之中。由于电力工业涉及社会经济和人民生活的方方面面，其改革的成败令人高度关注。
      自2002年实行“厂网分开”进行新一轮电力体制改革以来，已经历时7年，既取得了不少成绩，也遇到了不少困难和问题。其中最突出的问题是电力价格改革。在2002年进行的电力体制改革中，电价改革是其中最为核心的内容之一，但时至今日，改革举步维艰，进程极其缓慢，已经比市场的变化慢了好几个节拍。
      由于电价改革迟迟没有迈出实质性步伐，使得市场化程度很慢、公共服务性很强的电力行业困难丛生，矛盾重重。尤其是“计划电”与“市场煤”，由于电价与煤价不能合理联动并受政府严格控制，使电力企业普遍面临经营困难的严重状况，整个火电企业进入了历史上最困难的严峻时期。
      市场经济体制下，没有一成不变的价格，其关键是要让市场发现价格，以形成一个合理的价格形成机制。目前，煤电矛盾难解，主要原因是价格信号被阻断。要理顺煤电矛盾，必须进行电价形成机制的改革。要使“十二五”期间的社会经济健康发展好，必须搞好电价体制的深入改革。

      一、电价改革势在必行

      从理顺电力运行调节机制、保障国家能源安全、维护社会经济平稳健康发展出发，我们应该积极抢抓机遇，努力创新机制，不失时机地积极开展电价体制改革。
      1.矛盾日久，不宜再拖。2002年我国的电煤价格即已放开，但电价一直由政府管制。从2002年至今，电煤价格已经累计上涨了二至三倍，而同期电价只提高了不到40%。“市场煤”和“计划电”所引发的价格扭曲进而引起的煤、电企业间的矛盾日益突出。如果价格传导机制不理顺,不改变“市场煤”与“计划电”的束缚,数年来煤、电企业间形成的矛盾会越积越深，所形成的问题如果在某一时期集中爆发，将会对社会经济的发展产生不可忽视的影响。目前，2009年的时间已过去10个多月，而对于2009年的电煤合同，煤、电双方仍然在电煤价格上僵持如初，互不让步。这在古今中外都极为罕见。如此的“顶牛”行为，不仅发现不了甚至扰乱了真实的市场价格，不断加深了双方矛盾,最终还不利于合理价格的有效形成。长此以往，必生大疾。
       2.改革时机，已经来临。近两年，电价改革之所以举步维艰，很重要的一个原因就是居民消费价格指数（CPI）和生产要素价格指数（PPI）偏高，有关方面担心因电价改革而增加通货膨胀问题。而现在物价水平基本平稳，CPI、PPI指数双双回落，经济发展态势日益向好，为进行电价改革创造了有利的外部环境，是进行电价改革的好的机遇期。
      3.改革条件，基本具备。我国电力工业经过近几年的快速发展，无论是装机容量还是发电量，均有大幅度提高，已经位居世界第二位。这是实现电价改革的重要的物质基础。厂网分开后，发电环节竞争局面已初步形成，市场主体的风险意识和竞争意识逐步增强，为适应电力体制的深入改革创造了新的条件。同时，多年的电力市场建设的试点也为电价改革积累了相关的经验，为电价改革可提供一定的借鉴。由于金融危机，使电力供需矛盾得到缓和，为电力行业“休养生息”、解决一些深层次矛盾提供了重要机遇，也为电价改革的进行，提供了重要基础。

       二、电价改革的主要困难

       改革的条件虽然具备，但是电价改革涉及面广，利益主体多，关乎民生利益，关乎各行各业和社会经济的发展。电价的调整，既要考虑电力用户的市场承受能力，也要考虑政策出台对市场物价的影响等。因而，电价体制的改革，存在着诸多困难。
     1.由于利益主体多元化，限制了电价机制在资源配置中基础性作用的发挥。1985年以来，随着集资办电、买用电权、引进外资等政策的实施，电力投资主体多元化，衍生出中央与地方、独立发电企业与电网企业之间的利益联接与矛盾。在监管不够健全的条件下，利益攸关方的矛盾协调困难重重。加大了电价问题的复杂性和改革的艰巨性。
      2.销售电价的分类和结构复杂，交叉补贴严重。国外销售电价一般分为三类，而我国销售电价分类有大工业用电、非普工业用电、商业用电、农业用电、排灌用电、居民用电、非居民照明用电等7个品种几十种价格。复杂的结构和分类，加上销售电价形成机制不合理，造成销售电价该高的不高，该低的不低，电力用户间交叉补贴严重。由于销售电价分类不能充分反映用户用电特性，存在严重交叉补贴，从而难以有效调节电力供求关系。增加了电价改革推进的难度。
      3.受电网输、配、售一体化运营的体制条件制约，建立独立、合理的输配电价形成机制困难重重。目前我国还没有实现输配分开，输配环节还没有做到独立核算，也没有独立的输配电价，从而严重制约了电力的跨省跨区交易和资源的优化配置，也使电网企业的成本缺乏有效约束。使电价体制改革添加了不确定因素。
      4.电价体制改革的核心在于电价形成机制、电力价格体系和电力市场的交易机制改革，而这一命题与电网企业的垄断运营地位相抵触，目前克服垄断因素的任务十分艰巨。
      从目前的煤电价格之争、部门之争、电源电网之争等很多矛盾的基础看，行政垄断仍是主要症结。由于垄断的存在，使销售电价的合理性受到影响。亦即是说，即使上网电价是合理的，并不意味着与上网电价联动的销售电价也是合理的。目前我国的电网由国家电网和南方电网各自垄断，有垄断就会存在不合理的成本和不合理的利润。同时，由于“电力交易中心”是国家电网的内设机构，和以前相比没有任何不同，发电企业产品的大买家仍然是单一的电网企业，输电、配电、售电都在电网企业，从而非常容易形成新的垄断。所以，打破电网垄断仍然是电价改革过程中的重要任务。垄断问题对电价改革的有效进行有着非常重要的影响。
       5.我国电价体制改革过程中积累的矛盾和问题，还体现在以下几点：火电脱硫机组大量集中投产、老机组脱硫改造加快，燃煤机组脱硫加价补贴资金缺口迅速加大；电网建设任务重，投资大，财务费用和运行维护费用等刚性成本没能通过电价疏导，使企业经营困难日益加大。这些问题的存在，说明我国电价机制的改革亟待加快，电价监管体制的建立健全亟待加强。
      电价体制改革中存在的问题和困难，并不止于上述各点，大小问题和困难还有许多。但是，决不能因为存在问题和困难而停止电价改革。如果电价形成机制不改，电力体制改革就失去了意义；如果不能抓住时机尽快使电价得到理顺，时间将证明，现在调整电价所产生的影响，将远远比不上因电价违背市场规律所产生的后果。
所以，在当前有利于电价改革的重要时机里，应该克服一切困难，采取多种办法，积极搞好电力价格体制的改革。

      三、电价改革的基本方向

     电价改革的目的，是为了促进国家能源工业和社会经济的更好发展，促进人民生产活动和生活水平的有益提高。所以，改革以后的电价形成机制，必须反映国家能源战略的诉求，必须有利于电力企业之间以及电力企业与其他企业之间利益关系的协调，有利于构造竞争合作的电力业态，必须反映电力消费者的利益要求，必须有利于促进能源节约，有利于通过价格杠杆促进生产性节能和消费性节能。其关键是要建立科学合理的价格形成机制和适应市场变化的常态调整机制。 
      因而，今后电价改革的总体基本方向应该是，不断完善反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的电价形成机制，根据电力市场建设进程逐步推进电价竞争；建立规范的输配电价形成机制；建立有利于公平负担的销售电价制度；积极实行节能减排的电价政策。
      1.尽快推进输配电价改革，科学厘清和确定输配电价。目前我国电价形成机制中，输配电价没有独立的价值表现形式，只能靠销售电价和上网电价之间的差价来衡量，缺乏科学合理的输配电价形成机制。输配环节不能做到独立核算，即严重制约了电力的跨省跨地区交易和资源的有效配置。因而，要尽快改进和规范输配电价的定价和调价机制。以电网有效资产为基础，按成本加收益办法核定电网企业输配电价。建立输配电价成本监审制度，强化对电网企业的成本约束机制，加强对电网企业收入的监管。在考虑各省级电网输配电费用总额保持稳定的前提下，分电压等级核定输配电价。并形成合理的输配电价管理办法。
      2.简化销售电价，积极推动销售电价改革。当前我国销售电价的分类和结构太复杂，价格的形成机制不合理，造成销售电价该高的不高，该低的不低，以至交叉补贴特别严重。因而，必须简化销售电价的分类，调整销售电价的结构，应将现行7个品种几十种价格类型的销售电价逐步归并为农业生产用电、居民生活用电和工商业用电3类电价，并逐步调整各类用电之间的差、比价关系，减少各类用户电价间交叉补贴，逐步形成有利于公平负担的销售电价定价机制。
      3.加大力度推进电网改革。目前我国的电力产业链中，发电端已经实现了五大集团等发电企业间的竞争，但在输配电环节，仍由电网企业垄断。所谓煤电矛盾的根源，在于电价改革不力，而电价改革的关键在于电网的改革。电网改革已成为目前电力改革的一个集中火力点。主辅分离是人们期待的下一个突破口。按照电力体制改革方案，“主辅分离”本应是继2002年年底“厂网分开”后的下一步改革内容。但时至今日，主辅仍然没有分离。之所以要剥离辅业，主要目的在于厘清电网运行成本，为政府监管和决策提供重要依据。
      4.建立递进式电价政策。我国目前实施的居民用电平均定价，没有考虑不同的消费群体，低收入人群和高收入人群用电差异很大，前者有的每月只用几十千瓦时的电，而后者可能每月用电高达几百千瓦时，政府每年在电价上的补贴，多半补给了富人。建立递进式电价政策是将用电量划分为若干梯度，不同梯度实行不同用电价格。当居民生活用电量极少时，确定一个很低的补贴电价，让低收入人群能用得起一定数量的电力；一旦用电量超过一定标准时，就要按合理电价付费；当用电量进一步增长时，要按高于合理电价付费。实行递进式电价，不仅体现公平性，而且通过分段电量可以实行细分市场的差别定价，提高用电效率，减少能源浪费。
      5.建立市场化的价格联动机制。进一步完善煤电价格联动机制，按照“市场导向、机制协调、价格联动、综合调控”的思路，建立灵活的电价调整机制，即在电力企业消化部分煤价上涨因素的基础上，实行上网电价与煤价联动；并按照电网经营企业输配电价保持相对稳定的原则，将销售电价与上网电价联动。同时，建立单列燃运加价的煤电联动机制和销售电价与电力生产成本联动的销售电价机制。将燃运加价在销价中单独列出，销售电价随燃运价格变化而同步联动。
      6.建立竞争型电力市场结构。建立竞争型市场结构是电力价格市场化改革的基础。电力工业的垄断一体化经营，以及由此形成的政府管制，曾经对促进电力工业的发展起到了积极作用。但是，新的经济理论研究成果表明，电力工业虽然具有自然垄断的特点，但并不意味着电力整个系统的发电、输电、配电和售电都具有垄断性，通过在发电和售电环节引入一定竞争可以抑制较高的垄断价格，促进生产经营企业努力提高效率，并可以在一定程度上削弱生产经营者追求资产扩张的冲动。建立竞争型电力市场结构，是有效建立电力市场、形成合理价格机制、造就长效竞争环境的重要条件，是有效搞好电价改革和巩固电价改革成果的重要保证。▲

      参考资料：
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