目前我国过大的收入差距主要表现在四个方面：个人收入差距层面、行业收入差距层面、阶层收入差距层面和区域收入差距层面，而导致这一现状的关键原因在于政府的角色定位模糊，偏离了服务型政府的根本理念，从而引发了资源分配不公，束缚了市场活力，削弱了基本公共服务的长期供给。结合国外调节收入分配的成功经验，文章认为建立科学合理的收入分配制度的关键在于革新政府服务理念，实现收入获取的能力与机会均等，破除制度藩篱；保证收入分配的机制与政策均等，强化“市场”力量；完善收入分配修正体系，规范政府行为，从而缩小日趋严重的收入差距。

　　 合理的收入分配是社会公平正义的重要体现，是经济可持续发展源动力的根本保证。我国“十二五”规划中明确提出“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移地走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。”充分体现了国家层面对改善民生、缩小收入差距的高度重视。目前我国的收入差距主要表现在四个方面：个人收入差距层面、行业收入差距层面、阶层收入差距层面和区域收入差距层面，表面上看各层面收入差距扩大既有市场因素，也有区位因素，但就本质而言，目前过大的收入差距是由政府的“越位”和“缺位”造成的。因此，借鉴国际调整国民收入差距的成功经验，革新我国政府服务理念，实现政府向服务型政府转变，对于丰富三十年改革开放经验成果，丰富科学发展观中“以人为本”的理念，实现我国经济科学跨越发展，具有重要意义。

　　 一、经济可持续发展与收入分配改革的必然性

　　 1．收入分配影响经济增长动力

　　 一直以来，推动我国经济增长的源动力主要来自于粗放型的生产方式所决定的低成本竞争，以及以此为基础的外向型增长方式，但在长期，此种增长方式不利于产业结构调整，大大增加了经济的运行风险。因此，积极发展内需经济，向内需主导型经济发展战略过渡已成为必然选择。与此同时，改革开放以来，“发展是硬道理”被片面地理解为“增长是硬道理”，致使改革进入第二阶段时，城乡收入差距拉大、居民收入差距拉大、地区差距拉大等问题凸显。从现实情况看，一方面占社会财富80%的富人所拥有的财富除了被用于少量的挥霍和购买豪宅外，抑或变成了与拉动经济增长无任何关系的企业投资“沉淀资金”，抑或经由各种渠道流向了国外。而另一方面，占人口大多数的农民和城市中低收入阶层，却苦于收入拮据，消费能力萎缩。这一现状直接导致了“少数富人有钱无处花，多数穷人缺钱花”的社会格局，从而致使经济增长内在动力不足。因此，以完善收入分配方式为切入点，理顺我国经济发展思路，必将成为我国扩大内需和经济增长的主要推动力。福利经济学告诉我们，低收入阶层的边际消费倾向会高于高收入阶层的边际消费倾向，这也为我们调整收入差距提供了有力的理论支撑。

　　 2．收入分配影响经济结构调整

　　 经济结构不合理是当前中国经济发展过程中存在深层次矛盾的重要症结，突出表现为需求结构不合理和产业结构不合理。造成经济结构不合理的原因是多方面的，其中收入分配政策中存在的问题是导致某些经济结构产生的重要原因。收入分配问题造成的经济结构不合理首先表现为投资率（全社会固定资产投资占GNP总量的比率）偏高。一个完整的市场经济运行过程是投资与消费相互统一的过程，消费需求被看作最终需求，投资需求则被看作是派生需求，投资需求扩大的结果将带来供给增加，而只有这些新供给不断地被市场需求所吸收，才显得有意义，才能推动经济增长。¨1其次，需求的变动也推动着产业结构的不断更新变动，在需求的第一个阶段，生存、生活需求占主导地位，而农业可以满足人们的这一基本生存需求，反映在产业结构中则是农业占有较大比重，经济发展主要靠农业推动。在需求的第二个阶段，人们的消费重点会转向非必需消费品，反映在产业结构中则是在这一阶段非必需品和耐用品以及为这些产品生产提供生产资料的加工工业和基础工业得到长足发展。在需求的第三个层次，人们的个性化需求更具有特征性，与之相适应，制造业和服务业获得了飞速发展。总的看来，随着人们需求的不断升级，产业结构向高级化不断升级，进而推动了经济发展方式转变。

　　 3．收入分配影响社会公平与稳定

　　 经济增长的目的不是为增长而增长，“以人为本”的目标本质上就是使一国生产出尽可能多的产品和服务以满足本国居民的消费需求，不论在短期还是在长期的经济发展中，这一目标都不应改变。目前我国改革发展已进入关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。但是，由于我国体制改革不彻底导致收入分配不公等问题，已经影响到了社会的公平与稳定，从现实看，在已基本实现小康社会的今天，社会不同层面所表现出的不满情绪部分来自于不均的社会财富分配。随着改革的深入和各项建设事业的推进，收入分配不公的问题已成为决定我国改革成败的关键因素。因此，从该层面看国家的长期稳定和可持续发展都需要完备的收入分配体系作为支撑。

　　 二、服务型政府理念偏离与我国收入差距的形成

　　 表面上看我国各层面收入差距的扩大既有市场因素，也有区位因素，但就本质而言，导致这一不平等现状的关键因素在于政府在收入分配过程中角色定位模糊，偏离了服务型政府的根本理念。

　　 1．服务型政府理念偏离导致收入获取机会不均等

　　 收入获取机会不均等是导致我国初次收入分配差距 的最主要因素。从产业层面看，行政性垄断行业收入有 三分之一靠各类特许经营权获得，企业的高利润更多是 源于垄断利润，致使行业收入差距拉大。根据官方统计， 目前，电力、电信、金融等行业职工的平均工资是其他 行业职工平均工资的2至3倍，如果再加上住房、工资外 收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5 至10倍之间。从城乡层面看，一方面，“城乡分治”的 二元制度，把农民牢牢的束缚在土地上，限定了农民的 生产和生活方式，导致农民增收困难；另一方面，数量 庞大的农民工，由于没有正式的城市户口，尽管为城市 经济建设做出了巨大贡献，但其享受待遇与城市居民相 差巨大，具体表现为劳动合同签订率低、工资遭拖欠、 劳动时间长、工资级别低、工作条件差。同时，由于落 后地区特别是农村偏远地区教育投资总量不足，我国农 村人口人均受教育年限、受教育结构、生均教育经费投 入均低于城市，从长期束缚了农村劳动力工资增长，进一步导致了城乡收入差距的形成。

　　 2．服务型政府理念偏离束缚市场活力

　　 政府作为一种特定的社会资源，其经济学本质是它应在市场最需要它的时候出现，而不是越少干预越好或越多强化越好。[H1我国政府在实践过程中，并未扮演好“守夜者”的角色，而是作为“经济人”直接参与到了经济社会发展过程中。20世纪80年代中国改革采取的是增量改革战略，虽然较好地保持了经济的稳定增长，但针对政府职能定位和国有经济地位等问题并没有明确说明。随着改革的深入，相当一部分人，特别是政府官员把东亚国家所谓“政府主导型的市场经济”当作社会主义市场经济的常态，因此常常会自觉或不自觉地强化这种体制中政府强力干预市场运行的重商主义倾向，并形成利益集团。在这种情势下，某些能够从寻租活动中获得利益的既得利益者不愿意继续朝法治市场经济的方向前进，从而采取各种各样的手段来阻碍经济和政治进一步改革，以免自己的寻租权力遭到削弱，甚至假借“改革”的名义扩大权力的干预，以便扩大寻租活动的空间，攫取更多的社会财富，严重束缚了市场活力，更直接导致了这部分“权贵资本主义”与社会其他阶层收入分配差距的扩大。

　　 3．服务型政府理念偏离削弱了再分配政策对收入分配结果的修正力度

　　 完善的社会保障体系是对初次收入分配结果的修正和补充，而在我国这一修正体系并未被很好建立。我国收入差距不仅表现在显性收入水平上，而真实收入差距更反映在公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共服务供给隐性收入差距上。以城乡收入差距为例，2009年世界银行公布的我国城乡居民收入基尼系数为0.47，已超过国际公认的安全警戒线。若把城乡基本公共服务如义务教育、基本医疗卫生、社会保障等因素考虑在内，城乡居民实际收入差距将高达5:1或6：1。据此测算，基本公共服务差距对城乡居民实际收入差距的影响度在30% -40%左右，基本公共服务均等化已成为缩小城乡居民实际收入差距的关键因素。以医疗卫生为例，长期以来，存钱防老一直是农村固有的理念，广大农民基本上处于自费状态，而城市人口50% - 80%的医疗费用均可报销，这直接导致了农村居民收入水平的下降。

　　 从税收层面看，中国税制实质性问题是税制结构中直接税比重太低，中低收入阶层实际上成了更多给公共税收做贡献的群体，税收调节的再分配没有达到，弱化了税收对收入分配的修正力度，导致了社会阶层和行业收入差距的进一步深化。

　　 三、促进收入分配合理化的国际经验借鉴

　　 市场化改革与政府功能的有效发挥是调节不同层面收入差距的重要渠道，世界上不同地区和国家的发展经验也证明了这一点。而从这些经验的实施过程看，收入分配合理化贯穿于收入分配的三个阶段。

　　 1．收入能力取得的机会和权利均等

　　 收入能力的获取是取得社会收入分配的基础，这是收入分配的第一个阶段，也是收入分配最原始、最重要的阶段。收入能力的高低直接决定了个人获取初次社会收入分配的机会和比例，进而影响了收入最终占整个社会收入分配的比重，因此培养科学合理的收入能力，对于解决“劳动报酬在初次分配中比重偏低的问题”，并最终形成合理的收入分配格局，起着至关重要的决定性作用。为了保障人们在收入能力取得上的权利和机会均等，世界各国进行了诸多行之有效的措施，主要包括深度义务教育制度和就业援助保障制度等。

　　 从教育方面看，世界各国通过各种方式提供了均等的教育机会来保证贫困人口因无力进行人力资本投资而导致的收入差距扩大问题。在美国，联邦政府加大了对义务教育的投资来保证不同地区之间义务教育的公平性，主要表现为以专项补助的形式资助州和地方的学校。1995年美国联邦政府财政和由联邦财政立法产生的预算外支出共计958亿美元，2002年达到了1479亿美元。同时，美国政府针对不同收入水平的家庭制定了差额学费标准，父母收入越高，学费越高；当父母收入低于一定标准时，不但不用交学费，还会得到一定数额的补助。在英国，教育是作为公共服务提供给民众的最重要的福利之一，英国在2004年通过的《高等教育法》不但提高了大学学费标准，也废止了现行的缴费制度，学生无论贫富，都可以不用缴纳学费，而由政府以贷款形式代缴，学生毕业后如果无力偿还贷款，25年后所有欠款一笔勾销。

　　 从就业援助保障层面看，世界各国均实施了积极的就业保障措施。20世纪90年代，面对技术革新和产业结构升级，美国政府针对不同层次的工人提供了不同层次的教育，美国劳工部投入了大量资金对贫困劳工进行了培训，帮助贫困青年和劳工找到工作，帮助低技能和低工资收入者提高劳动技能增加收入，适应了美国的产业结构升级和转型，避免了大量失业的存在。法国政府以年轻人和低收入者为重点，实施了积极的就业政策，把强化职业培训、扩大就业范围作为调节收入分配的理念；瑞典设立了国家劳动市场委员会，下设21个地区性劳动委员会，在对失业人员创办小型企业实行减税优惠政策的同时，还提供了就业补贴等。经济高速增长时期，日本一直保持着所有发达国家中最低水平的失业率，20世纪60 -70年代失业率一直在1%左右，此间日本政府采取的就业措施多以巩固终身雇佣为主的日本式经营，并出台了《雇佣对策法》来完善劳动力市场，保护弱势群体，其中明确规定“企业大量解雇或消减员工必须事先向有关部门事情登记”。1972年日本颁布了《确保雇佣领域男女机会与待遇均等的相关法律》，旨在让国民加深对男女就业平等的理解，消除影响男女均等的各种因素。

　　 2．收入分配过程中的机制与政策公平

　　 收入分配过程中的机制与政策公平就是要保证收入创造过程的平等化，这是收入分配的第二个阶段，也是收入实现合理分配最关键的阶段。收入创造过程的机制与政策是否平等直接决定了不同社会群体在收入分配过程中的强弱地位。该层面的政策失衡，不仅仅影响到个人，而且直接影响到了不同群体和地区在整个社会收入分配中的比重。因此，保证收入创造过程的机制与政策公平，有利于解决不同阶层间的收入差距，有利于解决不同区域间的收入差距。为了实现收入创造过程中的机制与政策公平，世界各国采取的措施主要包括反垄断、反不正当竞争、政策倾斜支援市场竞争中弱者等，以保证收入创造过程的平等化。

　　 从限制垄断行业的垄断地位和收入水平看，世界各国均采取了不同形式的反垄断措施。美国反垄断法规定，如果企业被裁定有垄断嫌疑，将可能面临监禁、罚款、民事制裁、强制解散、赔偿、拆分等多种惩罚。同时美国实行了高额的惩罚性罚款，违反反垄断法的企业，罚款总额将三倍于损害金额。近年来，法国竞争委员会严厉惩治了电信、建筑、奢侈品等多个行业，市场竞争秩序得到了较好的维护。德国反垄断法至今已成为世界各国的重要参考样本，前后经过了6次修改，并在联邦和州各级政府成立了卡特尔局来落实该法。德国卡特尔局所处理的各类案件中，不仅涉及到工业生产领域的大型反垄断案件，更多的案件则直接关系到老百姓的国计民生，德国普通消费者可以直接感受到反垄断对于维护自身利益的重要意义。

　　 从支援市场竞争中弱势群体看，为减少社会摩擦，经济发达国家一般通过保持劳资双方工资协商对话空间的形式，来保证社会对最低工资的影响权，而非对工资直接实施干预。美国战后颁布的《国家劳资关系法》确立了工会集体谈判的地位，限制和削弱了雇主的权利。到20世纪80年代最低工资标准由1980年每小时3.1美元提高到1984年3. 25美元。瑞典的工资决定形式是三方力量相互制衡的工资协商制，即雇主、雇员和政府管理者三方共同协商决定工资的标准和形式，在三方协商的框架下，不同企业和行业间的工资标准和增长均体现出相当的稳定性。

　　 从支持落后地区发展、缩小区域收入差距方面看，世界各国也有一定的政策倾斜。与美国其他地区相比，西部在相当长时期里是美国经济最不发达的区域。为解决这一区域发展突出矛盾，美国政府首先通过严格的立法并成立专门的执法、管理机构来援助欠发达地区经济发展。美国政府在20世纪60至90年代颁布了《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》和《联邦受援区和受援社区法》等多个法案，旨在推动各地区的协调发展。其次，美国政府通过倾斜性的财税金融政策支持欠发达地区经济发展。倾斜性的财税政策是美国政府援助欠发达地区的重要手段之一。同时对于相对落后地区，美国政府还实行了优惠的税收政策。‘7 3英国政府为解决20世纪20年代以来的区域收入差距问题，首先鼓励工人从生产率较低地区向生产率较高地区转移，促进劳动力地区间的合理配置；其次，英国政府通过财政手段加强了对落后地区的资助，通过布局诱导性资金不断强化基础设施建设；再次，在地区产业选择上，英国政府注重开发劳动密集型产业，促进服务业发展，并给予必要的地区性补贴。日本通过一系列的财政和金融政策，也促进了不发达地区的工业化进程，缩小了地区间的收入差距。

　　 3．注重收入分配结果的科学调整与再分配

　　 对收入结构进行科学调整和再分配是收入分配的第三阶段，是对前两个阶段收入分配结果的修正，修正结果的好坏直接决定了最终收入分配的科学性和合理性。因此，政府参与社会收入再分配对于建立科学合理的收入分配形式具有重要作用。从国外经验看，它们的再分配调节政策主要体现在两个层面：一是建立了比较科学合理的社会保障体系；二是建立了完善的税收制度进行调节。

　　 从完善的社会保障体系看，欧洲国家较为典型。瑞典是北欧福利国家的典型代表，实施了普遍性的社会保障制度，建立了全面福利机制，基本医疗和养老保险覆盖全民，从基本公共服务均等化角度缩小了贫富差距。英国是第一个实行全民医疗保险的国家，通过设置养老保险、医疗保险等国民医疗服务系统为全体公民提供医疗服务。英国几乎所有的医疗服务机构都由政府举办，国家卫生服务制度涵盖全体公民，每个人都能享受到免费的医疗服务，所有的医疗保障一律由政府免费提供，所需费用由国家征收的国民保险税和其他税收予以保障。这些保障措施对消除地区间的收入差距也起到了积极作用，目前英国最上层20%家庭平均收入仅是最低收入阶层的3.7倍，比1995年的19.8倍显著缩小。

　　 从税收层面看，税收是世界各国调整最终收入分配的有力武器。20世界90年代，英国政府针对基尼系数居高不下的事实，实行了三级超额累进个人所得税，个人收入在2150英镑以下的征收10% ,2150 - 33300英镑之间的征收22 010，33300英镑以上的征收40%。同时，在上世纪90年代中期，英国政府对私有化垄断企业征收了一次性税收，这一举措限制了垄断行业利润，弥补了国有资产流失，更直接缩小了行业层面收入差距。美国的个人所得税包括联邦税、州税和地方税以及社会安全税和州残疾税，实行5级超额累进税率。按照个人收入的多少，美国征收的个人所得税税率差距很大，从15%到39. 9%不等，收入越高，交税就越多。对低收入者给予税收减免政策，从抚养孩子的费用、房租、房屋贷款利息、高昂的医药费等作为抵税项目。

　　 总的看来，世界不同国家在缩小收入差距方面均做出了巨大努力，而这些努力始终贯穿于收入分配的三个层面，集中体现为：强调了收入能力和机会的获取对于保证均等收入形成的重要性，非常注重人力资本提升对收入水平的影响；保障了收入分配实现过程的公正与公平，强化了以“自由市场”为重心的协调发展模式；具备了完善的收入修正体系，充分发挥了税制改革对居民收入差距的调节作用。同时，各国政府对收入差距问题的解决都诉诸于法律途径，形成了制度、组织、监控等一系列解决收入差距问题的系统，规范了政府行为，保证了政策执行的连续性。

　　 四、我国政府转型实现合理收入分配改革的路径

　　 结合我国目前收入分配不合理的典型事实和政府理念缺失的特点，借鉴国外政府在缩小收入差距方面所做的努力，以完善收入分配方式为切入点，我们认为理顺收入分配关系，关键在于实现政府向服务型政府转变，由计划型政府向市场型政府转变。主要体现为：

　　 1．实现收入获取的能力与机会均等

　　 (1)破除制度藩篱

　　 长期存在的二元制度是造成城乡差距的关键所在，为此，政府需要做的第二个转变是在户籍制度改革方面实现突破，实行居住证制度，持证人员可享受与一般市民相同的待遇，如社会保障、医疗保险、子女上学、公共租赁住房、其他公共资源享有权等，当持证人员在城市工作超过一定年限时可转为永久城市居民。同时，设立公平科学的市场价格引导机制，引导劳动力、资本、资源等要素在不同区域间自由流动，实现不同区域之间的要素价格均等化，缩小收入差距。

　　 (2)加大人力资本投入

　　 拓展融资渠道，中央和地方联合加大对落后偏远地区的教育投资，缩小不同区域的教育投资差距；按照“市场导向、合理定位、资源共享、功能互补”的原则，完善职工技能公共实训基地，培养提升技能型人才的收入能力；以税收补贴形式鼓励企业进行职工技能培训，帮助他们提升工作技能；优化创业就业环境，加快培育人才中介市场，鼓励民间资本投资设立人才中介服务组织，降低创业就业成本。

　　 2．保证收入分配的机制与政策均等

　　 (1)发挥市场主导作用

　　 如果要缩小我国收入差距，我国政府需要做的第一个转变是改变自身参与市场竞争、与民争利、干预市场运行的重商主义角色定位，充分让位于市场，扩大经济发展总量。建立自由的企业制度，进一步破除行业垄断，允许企业自由进入，打破由于垄断企业对社会资源的高度占有所形成的收入分配不公。还应削减政府行政审批等公共权力，以此减少由于特权阶层对社会财富攫取所形成的收入差距。

　　 (2)规范政府行为

　　 各项调整收入分配的政策制定后，要想保证这些政策得以有效地贯彻和落实，需要严格的保障体系作为支撑。因此，首先必须法制化政策行为，从法律层面规定政府行为的活动空间和政府的权力范围，法律既规范了政府行为，也保证了政策的连续性；其次，设立明确的执行机构，负责组织实施收入分配调整政策；最后，设立有效的监督机制，对违反收入分配调整政策的政府和市场行为进行有效监督，从而保证这些政策的有力执行。这三方面相辅相成、相互促进，最终形成制度、组织、监控等一系列解决收入差距问题的系统。

　　 3．完善收入分配修正体系

　　 (1)改革税收制度

　　 税收制度作为调整不同群体收入差距的有力工具，我国政府在这一工具运用上仍然不够细致。政府在这一路径的转型上应进一步提高个人所得税免征额，同时效仿英美等国实施多级累进税制度，使税收征收的比例随收入水平的增加而递增；继续完善针对普通居民的住房、汽车等消费减税政策；继续推进资源产品价格改革，适时开征物业税和遗产税；针对所有企业和个人的资产转让开征资产利得税，通过这种方式调整资产收入对收入扩大的影响。

　　 (2)完善基本公共服务供给体系

　　 作为真实收入差距的重要组成部分，增加基本公共服务长期供给是缩小收入差距的关键。为此，要强化政府的公共服务职能，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的基本公共服务体系。一是改变目前公共服务标准和各项指标的单一化的问题，制定全面、综合性的公共服务发展规划和参照标准。规范政府公共服务，实行全面质量管理，增强公共服务均等化能力。二是根据经济和社会发展的需求，在以政府为主体的前提下，充分发挥市场与社会的力量，建立政府、市场、私人部门、社会非营利组织“四位一体”的多元化供给模式，增强基本公共服务的供给能力，制定教育、医疗、社会保障等基本公共服务的最低提供标准，并作为强制性标准在全国各地推广，缓解基本公共服务上的城乡、区域差距，实现不同群体间的机会、能力均等化。三是建立基本公共服务数据采集和监测体系，实时实地采集数据，根据基本公共服务需求形势变化不断调控公共服务供给标准，适应均等化的需求。四是在此基础上，实行公共服务行政问责制，建立地方政府公共服务水平考核体系，加强对基本公共服务供给的约束与监督。