中央政策研究室研究员  艾云航

      党的十七大报告明确指出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又明确提出：必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径，为下一步推进城乡经济社会协调发展、构建和谐社会指明了方向。

      一、我国农村
      严重滞后于城市发展
      建国以来，我们党和国家对农业、农村、农民问题非常重视，毛泽东、邓小平、江泽民三代领导核心都对“三农”问题有着深刻地认识，多次对“三农”问题做出重要指示和决定。特别是改革开放以来，对“三农”问题的重视更是上升到“中央一号文件”，极大地调动了广大农民群众发展生产的积极性，绝大部分地区基本上解决了长期没有解决的温饱问题。
      十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央对“三农”问题非常重视。中央每年在部署“三农”工作的同时，都突出这一主题，并围绕着其出台了一系列支农、惠农、强农的政策。从2003年到2008年，中央分别出台了《关于做好农业和农村工作的意见》、《关于促进农民增加收入若干政策的意见》、《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于加快现代农业建设的若干意见》和《关于切实加强农业基础建设，进一步促进农村发展增收的若干意见》，明确了新世纪新阶段农业和农村工作的主要任务，突出了农民增收、农业综合生产能力、新农村建设、现代化农业建设、农业基础建设等问题。从加强农业基础入手，把促进粮食增产和农民增收作为首要任务，在政策和投入方面采取了一系列重大举措，如“多予少取放活”，全面取消了农业税、牧业税和特产税，每年减轻农民负担1336亿元。同时建立农业补贴制度，对农民实行粮食直补、粮种补贴、农机购置补贴和农业生产资料综合补贴，对产粮大县和财政困难县乡实行奖励、补贴。大幅度增加对农业、农村投入，中央财政用于“三农”支出5年总计1.6万亿元，其中用于农村基础设施建设近3000亿元地方也较多的增加了投入。5年新增节水灌溉面积1亿亩,新增沼气用户1650万户、新建改建农村公路130万公里，解决了9748万农村人口饮水困难和饮水安全问题，建立了重大动物疾病防控体系，防止了高致病性禽流感等疫情蔓延。这一系列重大措施，极大的调动了农民积极性，有力地推动了社会主义新农村建设，农村发生了历史性变化，亿万农民由衷地感到高兴。农业的发展为整个经济社会的稳定和发展发挥了重要作用。
      由于实行上述一系列的正确政策，农业和农村发展呈现难得的好局面。农业增产增收取得重大成绩，粮食产量和农民收入连续四年增加，2007年粮食总产量超过10000亿斤，农民人均收入突破4000元；今年夏粮小麦总产2400亿斤，增产50亿斤。农村基础设施建设取得重大进展，农村社会主义事业取得重大进步，农村改革创新取得重大突破，农村党群干群关系取得重大改善。过去的5年，成为我国农业发展最好、农村变化最大、农民实惠最多、干部群众心情最顺的时期之一。农业农村形势始终保持良好态势，为实现国民经济又好又快发展、保持社会和谐稳定，奠定了坚实基础，提供了重要支撑，做出了巨大贡献。
      但是，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施薄弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距大，制约农村和农业发展的深层次矛盾尚未清除，促进粮食稳定发展和农民持续增收的长效机制尚未形成，统筹城乡发展的体制尚未建立。全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，没有农村小康，就没有全国小康；没有农村稳定，就没有全国稳定；没有农村的和谐，就没有全社会的和谐。农村严重滞后于城市发展的原因是多方面的，主要有：
      一是建国后我国采取了优先发展重工业的战略及向城市倾斜的政策。国家通过农业税和工农产品不等价交换即“剪刀差”实现了农业剩余向工业、向城市大规模转移。据统计，1952年~1978年，国家以“剪刀差”的形式从农村抽取建设资金达9494.9亿元，相当于同期农业净产值的57.5%，即农业产出的一半以上。改革开放以后的1979年~1994年，国家以“剪刀差”的形式使得农村再向国家贡献了大约15000亿元，平均每年为938亿元，是改革前的5.3倍。在1985～1989年短短的5年间，国家通过粮食收购实现的城乡收入转移累计达686亿元。“三农”为国家的工业化和城市发展付出了巨大的代价，大量的农业剩余被过度抽取，结果是农业失血过多，农业积累不足，农民几乎失去了投资能力。长期以来，农民只有简单生存的保证，依靠农业只能糊口，而没有发展和生财的能力，很难进行扩大在生产，从而造成农业发展滞后，农村建设困难以及农民相对贫穷。而且重工业优先发展的战略，以资金密集产业的发展作为产业先导，由于就业岗位提供不足，形成了城乡剩余劳动力的强烈排斥，使得大量农村剩余劳动力滞留在农业部门不能转移出去。
      二是从20世纪50年代后期开始实行的严格户籍管理制度，形成了城乡分割、工农排斥的二元社会经济结构。我国实行严格的户籍管理制度，把城乡居民划分为农业户口和非农业户口，并限制两者之间的流动，由此造成我国农村和城市发展的不同。在城市，一切公共设施的建设费和开支均由国家、政府和全民单位负担，但在农村，农民必须自己出钱办中小学，办医疗、文化事业、道路、水电以及农村中的一起公共设施，这使得收入很少的农民没有足够的钱投资农村基础设施，因此，农村基础设施非常落后老化，严重制约了农业增产、农民增收和农村贫困落后面貌的改变。强制性的户籍制度严重限制了城乡居民的流动，又由于农村人口的大量增长，造成农村剩余劳动力大量滞留在农村，被束缚在小块的土地上，形成隐性失业，使得农业生产力低下，农民生活状况无法得到根本转变。
      三是我国人多地少的国情，有限的土地产出难以承受不断增加的农村人口。新中国成立以来，我国人口（主要是农村人口）增加较快，1984年突破10亿，人均占有更低下降为1.43亩，比1950年土改时人均2.5亩减少1亩多。现在，我国人口13亿多，人均占有耕地减少到1.3亩，相当于世界平均值的1/3。全国约有1/3的省份人均耕地不足1亩。在我国2300多个县中，有666个县人均耕地低于联合国确定的0.8亩的警戒线，463个县低于0.5亩的危险线。近年来，我国人口每年以1000万左右的速度递增，而农村土地却以每年数百万亩的数量递减，随着工业化和城市化进程的加快，耕地减少还将不可避免，人地矛盾日益尖锐。我国耕地数量有限，且不断减少，然而由于忽视对土地保护和合理利用造成了土地环境恶化，目前全国水土流失面积已达160万平方公里以上，占全国土地总面积的1/6。我国现在的土地是把土地按人头平均分配给每一个农户，每一个农村家庭都可以获得一小块或几小块土地,因土地面积的零碎、分散、规模小，农民无法利用现代技术进行规模生产，而只能靠人力进行经营，这样结果使得大量农村劳动力被束缚在一小块土地上，造成农业生产成本高，而农业生产率和农业效益很低。在市场化和加入世贸后的大环境下，我国农业早已成为薄利甚至负利行业，农业对绝大多数农民来说也就仅仅糊口而已，在大量农村剩余劳动力没有转移之前，农业是很难让农民富裕起来的。
      四是在社会保障和社会福利政策上，农民处于无助的无奈状态。很长一段时间土地是农民唯一的生活与生存的保障。医疗卫生、文化教育、就业帮助、交通通信、信息等国家提供公共服务和福利对大部分农民来说是可望而不可及的。这些无形的公共服务差距的影响远远超过了有形的收入差距对农民的深远影响。
      《中共中央关于推进农村改革发展若该重大问题的决定》明确提出：必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新农村放首位。中国是一个农业大国，农业、农村、农民问题不仅影响着整个中国经济的发展，而且事关中国社会的安定和谐以及现代化建设目标的全面实现。多年实践证明，只有打破城乡二元结构，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的新格局，才能加快农业和农村发展、促进农民富裕、构建和谐社会。

      二、实行城乡经济社会
      发展一体化格局的政策措施
      正确理解和贯彻城乡经济社会发展一体化新格局的新方针和新要求，必须从以下几个方面重点推进。
      1. 着力推进城乡发展规划一体化。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。不少地方由于在发展过程中没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，城市和乡村各搞各的，虽然城市发展较快，但农村发展滞后，且乡村建设杂乱无序，城乡差距越来越大。这种状况不仅使广大农村居民的生活水平提高较慢，而且是城市的发展特别是经济发展的后劲不足，最后将制约整个国民经济增长。要改变这种状况，必须按照城乡发展一体化的要求，把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区、休闲区、生态涵养区等，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。
      2. 着力推进城乡基础设施建设一体化。城乡发展的差距在基础设施方面尤为明显，要形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须在推进城乡基础设施建设方面统一考虑、统一布局、统一实施。要针对目前城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题，坚持把城市和农村作为一个有机整体，着眼强化城乡设施衔接、互补，加大对农村基础设施投入的力度。特别要增加对农村道路、水、电、通讯和垃圾处理设施等方面的建设投入，提高上述设施的质量和服务功能，并与城市有关设施统筹考虑，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。
      3. 着力推进城乡公共服务一体化。缩小城乡之间公共服务水平的差距，是扭转城乡发展差距扩大趋势、构成和谐社会的基础。近年来，随着中央一系列支农强农惠农政策的贯彻实施，农村社会事业有了较快发展，公共服务水平有了明显提高。但由于长期以来，农村公共服务方面，欠账太多，目前城乡公共服务水平仍有较大差距，特别是文化教育、医疗卫生、社会保险等方面差距更为明显。为了促进城乡协调发展，必须按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，尤其要加大中央和省级政府的投入力度。
      4. 着力推进城乡劳动力就业一体化。近年来农民收入之所以保持较快的增长速度，一个重要因素是外出务工和从事二、三产业的农民越来越多，农民的非农收入持续较快增长。农民在非农产业和城镇就业以成为当前农民增收最直接、最有效的途径。逐步实现城乡就业发展、构建和谐社会的必然要求。尽管与过去相比，现行的城镇户籍制度和就业制度已有了较大改进，但当前农村劳动力进入城镇就业仍受到许多不合理的限制。应将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中，有关部门要逐步把对城镇失业人口再就业和培训等方面的优惠政策落实到农村剩余劳动力身上，促进他们到二、三产业和城镇转移就业。要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制规定和乱收费现象。加快建设适应农民工特点的社会保障制度。要把农民工及所携带的家属在城镇的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健等工作列入各有关部门和相关社区的管理责任范围，并将相应管理经费纳入财政预算。
      5. 着力推进经济发展一体化。要建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系改革一些地方政府重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的做法，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展和建立相关制度方面的作用。要加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。要改革农村征地制度，引入市场机制并完善法规，切实解决好失地农民的就业和生活保障问题。
      6. 着力推进经济发展一体化。经济是构建和谐社会的必要基础。经济基础决定上层建筑。没有经济的又好又快健康发展提供雄厚的物质保障，构建和谐社会就是无木之本、无水之源。因此，各地应从本地实际出发，以市场为导向，城乡统筹规划，大力发展经济，为建立城乡经济社会一体化发展格局和建设和谐社会积极创造条件。▲